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2016年，能否告別基層執(zhí)法中的“臨時工”

    近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要(2015-2020年)》(以下簡稱《綱要》)�！毒V要》中提到，2016年年底前，各地區(qū)各部門對行政執(zhí)法人員進行一次嚴格清理，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動。
    與此同時，不久前下發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)，也明確要求協(xié)管數(shù)量禁超執(zhí)法人員，協(xié)管人員“不得從事具體行政執(zhí)法工作” 。
    這是否意味著，近年來屢登“頭條”的“臨時工”，或?qū)⒅鸩綇墓娨曇爸邢?
    基層“臨時工”知多少
    政府里的“臨時工”究竟指的是什么?
    國家行政學(xué)院法學(xué)部教授楊偉東告訴中國青年報記者，沒有編制、且由財政供給的人員我們一般稱之為“臨時工”。“嚴格來說，“臨時工”只是一個輔助、協(xié)助性的身份，不是法定意義上的執(zhí)法人員，更不能以個體的名義執(zhí)法”。
    然而，基層行政機關(guān)大量運用“臨時工”的現(xiàn)象在我國時有耳聞。據(jù)新華網(wǎng)報道，2013年湖北省武漢市城管局官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)顯示，2009年該市城管協(xié)管員人數(shù)是正式執(zhí)法隊員的兩倍。
    而臨時工執(zhí)法所帶來的一系列社會問題，更是早已有之。
    2013年6月，發(fā)生在陜西省延安市的一起城管暴力執(zhí)法事件，被網(wǎng)民拍的視頻記錄下來。視頻顯示，該地六七名身穿制服的城管人員，在人行道上與商戶搶奪自行車，之后數(shù)名城管對一名男子進行圍毆，該男子摔倒在地后，一名身材壯碩的城管隊員，雙腳跳起踩向男子頭部，男子頭部鮮血直流，倒地不起。事發(fā)后，延安市城管局就“暴力執(zhí)法”事件作出回應(yīng)：涉案城管均為臨時聘用人員，將進行停職調(diào)查處理。
    諸如此類的執(zhí)法失當(dāng)事件并不是孤例，同樣的橋段，在各種基層“臨時工”執(zhí)法事件中時有上演。暴力執(zhí)法的是臨時工，強制拆遷的是臨時工，上班打牌的是臨時工，公車私用的還是臨時工。他們已然演變成了各類事故與丑聞的主人公，廣受批評和質(zhì)疑。
    “臨時工”的前世今生
    誠然，臨時工為社會發(fā)展作出了不小的貢獻。但相應(yīng)的，輿論普遍認為，由于臨時工多數(shù)缺少培訓(xùn)，素質(zhì)相對較差，工作質(zhì)量難以保證。同時，因工期短，臨時工也容易缺乏長期意識與集體歸屬感，產(chǎn)生責(zé)任感不強與服務(wù)意識弱等問題。這些，都導(dǎo)致了個別臨時工執(zhí)法粗暴，也給人們留下了無法無天的印象。
    然而，河北某地城管“臨時工”趙新廣(化名)卻表示，“雖然我穿著城管的工作服，但實際上也屬于工作苦、收入低、沒有保障、出了事還得擔(dān)的弱勢群體”。
    據(jù)中國青年報記者查閱多地招聘啟事后發(fā)現(xiàn)，城管臨時工與正式員工“同工不同酬”的現(xiàn)象較普遍，臨時工工資待遇低下。而且，“因為我們沒有執(zhí)法權(quán)，每隔幾個月都會有隊友被打傷，沒準哪天就輪到自己頭上。”北京某城管隊基層協(xié)管人員李某吐槽道。
    楊偉東也向中國青年報記者確認，臨時工身份的特殊性也給他們的執(zhí)法行為加大了難度。
    在一個法治社會，國家對行政執(zhí)法的要求不僅是要按程序執(zhí)法，而且還要求執(zhí)法主體合法。顯然，“臨時工”執(zhí)法，“由于沒有正當(dāng)?shù)膱?zhí)法權(quán)力與權(quán)限，自身的合法權(quán)益也得不到保障。”楊偉東表示。
    外有民意洶洶、內(nèi)有抱怨連連，依靠臨時工執(zhí)法的“路”，也許真的走到了盡頭。
    協(xié)管人員“不得從事具體行政執(zhí)法工作”
    北京大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師姜明安教授認為，《綱要》《意見》的發(fā)布具有重大現(xiàn)實意義，明確了建設(shè)法治政府的的理念，尤其是《意見》中30多條措施將執(zhí)法規(guī)范的各項目標都加以明確，以避免“走過場”的情況出現(xiàn)。
    但由于種種原因，“現(xiàn)階段協(xié)管人員還有其存在的必要性”。不過，“存在”并不意味著一切照舊。
    姜明安解釋道：“《意見》大致從以下四個方面，確定了新‘臨時工’的變化：第一，要根據(jù)各部門的需求情況，適量錄用協(xié)管人員，優(yōu)化執(zhí)法力量;第二，要細化法律法規(guī)，確定用人標準，注重協(xié)管人員的素質(zhì)和行為規(guī)范，開展崗位培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)能力;第三，要明確協(xié)管人員的職責(zé)范圍，即協(xié)管人員只能配合執(zhí)法人員從事宣傳教育、巡查、信息收集、違法行為勸阻等輔助性事務(wù)，不得從事具體行政執(zhí)法工作;第四，也是最重要的一點，就是要明確和規(guī)范協(xié)管人員在履行職責(zé)范圍內(nèi)的工作時，需要遵循的規(guī)章制度和法律程式。
    如果相關(guān)部門不依照《意見》行事，只是事發(fā)后將當(dāng)事“臨時工”開除了事，那又該如何?
    姜明安回答道，以往確實存在基層執(zhí)法部門對“臨時工”開除了事，而后不了了之的情況。但本次《意見》中明確規(guī)定：“協(xié)管人員從事執(zhí)法輔助事務(wù)以及超越輔助事務(wù)所形成的后續(xù)責(zé)任，由本級城市管理部門承擔(dān)。”同時，《意見》要求，各地“制定權(quán)責(zé)清單”和“規(guī)范執(zhí)法制度”，這也意味著，日后“臨時工已開除”無法作為相關(guān)部門的免責(zé)牌。避免了臨時工“越軌辦事”與用人單位逃避責(zé)任的現(xiàn)象。
    對“臨時工”的諸多限制，也并非意味著政策會單純地“打壓”“臨時工”。
    楊偉東介紹道，“執(zhí)法的落實實施更多是在基層、在一線、在市縣街區(qū)。所以，本次《意見》中，編制人員在總量保持穩(wěn)定的情況下，在編制內(nèi)做好人員結(jié)構(gòu)的配置，向基層與一線傾斜，這樣就會在不增加開支的情況下，解決地方經(jīng)費不夠、編制不夠的問題，從而實現(xiàn)部分‘臨時工’轉(zhuǎn)正。”
    此外，再好的政策，也需要人來執(zhí)行，而“餓著肚子”的人，顯然不是一位好的執(zhí)行者。所以，姜明安強調(diào)，“臨時工的待遇也需要根據(jù)需要適時調(diào)整”。
    姜明安說，“只有文件規(guī)定是不行的，還應(yīng)該出臺相應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章。用制度編織起籠子，來規(guī)范權(quán)力運行。”不僅對待遇方面如此，對整個基層執(zhí)法改革亦然。
    “這注定不是一件容易的事，但為了實現(xiàn)依法治國理念，必須要邁過臨時工執(zhí)法這道坎。”姜明安如是說。
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